В соответствии с существующими определениями, архив – это информационная система в структуре информационных ресурсов страны.
Информационное обеспечение пользователей во многом зависит от сущностных характеристик информационной системы и особенностей ее функционирования.
В настоящее время (на 01.01.2014) в ЦДНИ ТО хранится 660846 единиц хранения, из них 278738 документы Архивного фонда (постоянного срока хранения), и 382108 – документы по личному составу. Ежегодный прием документов по личному составу многократно превышает прием документов постоянного срока хранения.
Документы по личному составу являются составной частью архивной информационной системы, ее отдельным и своеобразным информационным ресурсом, который в основном используется для подготовки архивных справок по социально-правовым запросам.
В рамках данного сообщения целесообразно рассмотреть:
– особенности функционирования этого информационного ресурса, связанные с его формированием и использованием (включая распространение),
– сущностные характеристики информационного продукта, созданного на основе ресурса, и его воздействие на характер деятельности учреждения,
– проблемы обеспечения сохранности ресурса в архиве.
В качестве выводов целесообразно изложить соображения о возможных способах улучшении функционирования ресурса.
Функционирование (формирование ресурсов, предоставление информации (обращение заявителя, работа по исполнению, сущностные характеристики информационного продукта, созданного на основе ресурса).
1. Формирование
Для функционирования информационной системы важен процесс формирования информационных ресурсов, т.к. это напрямую связано с информационным потенциалом ресурса, а через это с возможностями информационного обеспечение пользователей.
Основное требование к документам по личному составу – документировать трудовые биографии всех граждан страны(стаж, зарплата, особенности труда).
Если для документов Архивного фонда одним из основных будет критерий ценности информации, то для формирования информационного ресурса документов по личному составу важен критерий полноты отражения трудовой биографии каждого российского гражданина. И в этом основное отличие требований к информационным ресурсам по личному составу от требований к информационным ресурсам Архивного фонда РФ.
В настоящее время отсутствует четкая система в деле формирования рассматриваемого информационного ресурса.
Давно обсуждается вопрос о необходимости, в случае ликвидации предприятия, документально подтверждать в налоговой инспекции передачу документов в архив. Однако, этот вопрос до сих пор не решен, и таким образом, вопрос об обязательности формирования информационного ресурса в нормативной базе отсутствует.
Приходится признать, что сами архивы не в состоянии влиять на этот процесс.
Законодателем не ставится задача сосредоточения в государственных архивах всех документов по личному составу, в результате от работодателя не требуется безусловная (обязательная) передача документов в архив.
Возможно, позиция законодателей объясняется тем, что государство не хотело бы брать только на себя всю меру ответственности за хранение документов по личному составу и рассчитывает на социальную ответственность бизнеса в деле создания частных и корпоративных архивов.
Конечно, наиболее заинтересованная сторона в сохранении этого информационного ресурса — сами граждане, т.к. им необходимо документальное подтверждение своих трудовых биографий, иначе размер их пенсии будет значительно ниже (социальная вместо трудовой). Именно гражданам отсутствие системы в формировании информационных ресурсов наносит имущественный ущерб, т.к. часть населения остается обделенной в своих социальных правах на пенсионное обеспечение. Например, в Томске лишь 40 % ликвидированных предприятий передают документы в архив. Поэтому остается высокой доля отрицательных и непрофильных ответов архивов на социально-правовые запросы граждан.
Если разобрать позиции других заинтересованных сторон, то работодатели, по ФЗ-125, обязаны обеспечить сохранность документов по личному составу. Но это положение не требует безусловной передачи документов в архив.
Пенсионный фонд, который, собственно, и требует предоставления документальных подтверждений трудовой биографии, обозначает свою непричастность к проблеме сохранения документов. У ПФ отсутствуют полномочия требовать передачи документов в архивы. Как следствие, отсутствие у гражданина подтверждающей справки от архива или учреждения позволяет экономить средства Пенсионного фонда, о чем сказано выше.
Можно сказать, что формирование информационного ресурса документов по личному составу в течение прошедшего десятилетия идет самотёком, обвально, спонтанно и выборочно. Трудно сказать, что кто-то вообще контролирует ситуацию (граждане, архивы, архивные инспекции, ФНС, Пенсионный фонд). Архивы ее просто принимают такой, какая она есть и отвечают, в пределах своей компетенции, только за документы, уже переданные им на хранение.
Таким образом, в нынешней ситуации имеются возможности улучшения работы по формированию информационного ресурса, но они остаются неиспользованными, и находятся вне сферы ответственности архивов (речь идет о доработке законодательной базы).
2. Предоставление информации на основе ресурса
Основные категории пользователей — это граждане (физические лица), оформляющиеся на пенсию, а также отделения Пенсионного фонда. Анализ обращений в ЦДНИ ТО показал, что 80% заявлений поступает от физических лиц, и только 20% — от ПФ, хотя основным потребителем нашей информации является именно Пенсионный фонд.
Запросы ПФ по защищенным каналам связи составляют незначительную часть от общего числа запросов ПФ (от 3 до 6,5%), хотя начало электронного взаимодействия между архивом и ПФ было положено еще осенью 2010 г. В настоящее время ЦДНИ ТО получает по защищенным каналам связи запросы из 4-х районов Томской области (Александровский, Первомайский, Томский, Шегарский). С гражданами России, стран СНГ и дальнего зарубежья, преобладающего большинства отделений ОПФР Томской области мы взаимодействуем традиционным способом (наземной почтой), а с ОПФР по г. Томску – наземной и электронной почтой.
В целом личное обращение гражданина в архив не противоречит 210-ФЗ, который предусматривает, что гражданин самостоятельно предоставляет в госорганы документы о трудовой деятельности, трудовом стаже и заработке.
Граждане из всех возможных вариантов обращений в архив (письмо по электронной почте, обычное письмо, личный прием) пока тоже предпочитают лично побывать на приеме в архиве. Так, в 2013 гг. на личном приеме побывало 11627 человек, в 2012 г. — 10185 граждан, в 2011 – 7993.
По телефону дано 7143 консультаций (в 2011 — 6900). В ходе личного приема дано 902 консультации о местонахождении документов по личному составу (непрофильные для ЦДНИ ТО).
Основной смысл 210-ФЗ сводился к тому, чтобы в деле предоставления услуг различные органы власти больше взаимодействовали между собой, по возможности исключая хождения граждан по различным инстанциям.
Особенностью использования защищенного канала является то, что только в ответ на электронный запрос ПФ, поступивший по VipNet, архив высылает электронный ответ, т.к. он должен лечь в ту же папку с номером СНИЛС, из которой ушел запрос. Т.е. по своей инициативе мы не можем отправить электронный ответ на запрос, поступивший по наземной почте или поступивший лично от гражданина.
Необходимо отметить, что электронный документооборот с ОПФР является только каналом доставки запроса и архивной справки, он не меняет внутреннюю, ручную, собственно архивную работу по подготовке справки.
Таким образом, с точки зрения организации электронного взаимодействия между учреждениями на основе нашего информационного ресурса потенциал архива не используется в полной мере. Со своей стороны, архив считает, что необходимо идти по пути, уже проложенному красноярскими архивистами, когда на личный прием приходят единицы граждан, а весь документооборот идет между архивом и ПФ РФ. Желательно было бы, чтобы весь документооборот становился электронным. Мы видим в этом только положительные моменты для граждан и для самого архива.
3. Работа с информационным ресурсом
Особенности архивного информационного ресурса
Программисты говорят, что все информационные системы (ИС) делятся на два типа: фактографические и документальные. Фактографические ИС поддаются структурированию. Особенностью документальных ИС является то, что информация в них представлена в виде неструктурированных данных (документов, состоящих из наименований, описаний (на уровне заголовков дела), текстов). В таких системах пользователю предоставляются сами отобранные документы, поскольку обработка данных в таких системах не производится и невозможна. Именно к таким можно отнести архивную информационную систему.
По степени автоматизации ИС делятся на ручные, автоматизированные и автоматические. Как понятно архивистам, вся архивная информационная система является, с этой точки зрения, «ручной», поскольку для нее характерно отсутствие современных технических средств переработки информации и выполнение всех операций человеком. Это в полной мере относится к такому виду деятельности, как использование документов по личному составу.
Необходимость использования ИКТ. Сегодня в большинстве региональных и муниципальных архивов именно документы по личному составу используются активнее, чем документы постоянного срока хранения. Это связано с тем, что подготовка социально-правовой справки требует полистного просмотра большого количества документов, особенно это характерно для исполнения запросов по льготному стажу.
Для подготовки одной справки сотрудник в среднем поднимает от 1 до 20 дел, и работа с информационным ресурсом идетвручную (полистный просмотр). Так, в ЦДНИ ТО удельный вес использования документов, в первую очередь благодаря документам по личному составу, колеблется в течение последних лет от 15 до 25%.
В этих условиях необходимы инструменты, облегчающие поиск информации на уровне документа. Поэтому логичным выглядит использование информационных технологий обработки и хранения информации для этого направления работы.
По нашему опыту, создание поисковых баз данных особенно целесообразно для фондов предприятий с многократными реорганизациями, наличием вредного производства (когда необходимо проследить все отвлечения работника от основного производства), запутанной структурой, большом количестве огрехов в ведомственном делопроизводстве и т.д.
Работа по созданию баз данных на основе документов по личному составу в ЦДНИ проводится с 1998 г. и особенно активно идет с 2002 г. В настоящее время в 7 баз данных о составе и содержании документов по личному составу внесено 429863 записей (по данным на 01.01.2014 г.).
Высокий процент использования дел. В последнее время выявился еще один момент, из-за которого необходимы базы данных – для обеспечения сохранности особо востребованных фондов.
Как сказано выше, процент выдачи дел по личному составу традиционно выше, чем у документов постоянного срока хранения и составляет в среднем от 15 до 25% от всего количества дел по личному составу. Некоторые фонды (Томскнефтегазгеология, Военно-медицинский факультет, Томская швейная фабрика) используются постоянно настолько интенсивно, что за 7 лет документы изношены до того, что обламываются углы, затираются цифры и буквы. Особенно это касается ведомостей на получение зарплаты. Из этого можно сделать вывод, что из-за большей обращаемости документов скорость их износа во много раз выше (в 5-8 раз), чем у документов постоянного срока хранения.
Самый яркий пример: фонд Томскнефтегазгеологии, который поступил в архив в 2007 г. и за 6 лет использования пришел в состояние, требующее безотлагательной реставрации и оцифровки документов по личному составу.
Чтобы уменьшить износ дел, в ЦДНИ ТО используют студентов для создания внутренних описей к делам, не систематизированным по алфавиту, и силами работников сектора НСА создаем баз данных на уровне документов.
Если два года назад мы говорили о том, что нет необходимости и возможности оцифровывать документы по личному составу, то сегодня мы вынуждены признать, что некоторые массивы документов подлежат срочной оцифровке.
Итак, для лучшей сохранности информационного ресурса необходимо дальнейшее распространение информационных технологий, иначе ресурс может быть уничтожен в результате его активного использования традиционным способом.
Кроме того, необходимо срочно начинать реставрацию документов по личному составу, которые уже в архиве пришли в состояние плохой физической сохранности.
Конечно, пока процент сильно изношенных дел невелик, но закрыть глаза на эту проблему уже невозможно.
4. Некоторые особенности архивной справки как информационного продукта
На основе информационного ресурса по личному составу готовится архивная справка – новый, созданный в недрах архива аналитико-синтетический документ, обладающий юридической (доказательственной) силой. Архивная справка по социально-правовому запросу заверяется печатью архива и является юридическим документом. Ежедневно архивы снабжают тысячи граждан страны юридическими документами.
Своеобразие документов по личному составу, их явная «особость» и «невключенность» в состав документов Архивного фонда и основных ведомственных отчетно-плановых документов Росархива закреплено в нормативной базе. Документы по личному составу (в современной терминологии – «другие архивные документы») в настоящий момент оказались весьма востребованными для нужд социальной защиты населения и, судя по всему, останутся таковыми в обозримом будущем. На наш взгляд, их правильнее было бы называть социальными документами, исходя из функций.
В нынешней ситуации Росархиву и ВНИИДАД следовало бы определиться: необходимо или более четко обозначить (определить) их место в системе архивных документов, или наоборот, настаивать на их исключении из числа архивных документов и передаче в ведение Пенсионного фонда, МФЦ или других аналогичных структур, где аккумулируется информация обо всех гражданах страны.
По определению, нотариат — общественный институт, занимающийся удостоверением сделок и приданием юридической силы различным документам (завещаниям, доверенностям, копиям документов и т. п.).
Рассмотрим особенности архивной справки как информационного продукта. Ранее в своих выступлениях на НМС и различных конференциях мне уже приходилось говорить о том, что работа архивистов сродни деятельности социальных нотариусов, основная задача которых – составление официальных документов, за которыми в государственных и судебных производствах признается особая доказательственная сила.
Сущность архивных действий в данном случае, как и нотариальных, заключается в свидетельствовании, удостоверении бесспорных юридических фактов, направленных на оказание содействия физическим лицам в осуществлении их прав. Надо сказать, что и предоставление других документов государственных архивов (справки по имущественным запросам) также сродни нотариальным.
В соответствии со ст.14 «Основ законодательства РФ о нотариате» (утв. ВС РФ 11.02.1993 N 4462-1) (ред. от 21.12.2013), нотариус, впервые назначенный на должность, приносит присягу следующего содержания: «Торжественно присягаю, что обязанности нотариуса буду исполнять в соответствии с законом и совестью, хранить профессиональную тайну, в своем поведении руководствоваться принципами гуманности и уважения к человеку».
Вероятно, такую присягу мог бы давать и архивист, впервые исполняющий справку по социально-правовому запросу. Во всяком случае, напутствие, которое дают новичку опытные архивисты, аналогично присяге нотариуса.
Возможно, архивная справка с синей печатью как основной продукт архива может быть аргументом в спорах о будущей ведомственной принадлежности самих архивов. Чем больше мы производим юридических документов, тем заметнее, что наше место рядом с юристами.
Выводы
1. Проблема формирования. Поскольку цель формирования, хранения и использования информационных ресурсов по документам по личному составу – предоставление гражданам доказательственной базы для обеспечения их прав на пенсионное обеспечение, то информационный ресурс в пределах страны должен быть полным. Возможно, ресурс должен сосредотачиваться не только в государственных, но и ведомственных и корпоративных архивах. Для этого необходимо доработать нормативную базу с целью полного сохранение информационного ресурса после ликвидации предприятия.
2. Развитие информационных технологий в работе с документами по личному составу до последнего времени оставалось внутренним делом каждого архива. Однако в настоящее время необходимо более широкое распространение идей и практики информатизации на документы по личному составу, поиск современных инструментов для адекватного решения этой задачи, подобранных с учетом баланса между затратами на информатизацию, сроками хранения документов по личному составу и востребованностью их обществом.
3. Исходя из высокой социальной значимости работы по исполнению социально-правовых запросов граждан, предложить отделениям Пенсионного фонда России шире использовать возможности взаимодействия с архивами, в том числе – в электронном виде с использованием защищенных каналов связи.
4. Влияние информационного ресурса на характер деятельности учреждения. В ходе стремительного пополнения региональных архивов таким информационным ресурсом как документы по личному составу, наши учреждения все больше приобретают черты социального нотариата, т.к. они, как и нотариат, предоставляют гражданам юридические документы, обладающие доказательственной силой.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Динамика исполнения социально-правовых запросов за 2006 -2013 гг. в ЦДНИ ТО:
| 2006 г. | 2007 г. | 2008 г. | 2009 г. | 2010 г. | 2011 г. | 2012 г. | 2013 г. | |
| исполнено | 4358 | 6475 | 6865 | 7261 | 7290 | 6862 | 7339 | 8332 |
| в т.ч. полож. | 3815 (91,6 %) | 5550(86)% | 5802(85%) | 6128(84,3%) | 6991(95,9%) | 5914(86,2%) | 6294(86%) | 7035(85%) |
Удельный вес использования документов (выдача дел) за 2008-2013 гг.
(ОГКУ ЦДНИ ТО)
| Год | Общее количество ед. хранения | Из них по личному составу, ед. хр. |
Выдача дел |
||||
| Всего выдано дел, ед. хр |
из них |
В целом удельный вес использования, % | От документов по личному составу, % | ||||
| постоянного срока хранения | по личному составу | ||||||
| 2008 | 524644 | 245914 | 77174 | 13749 | 63425 | 14,7 | 25,8 |
| 2009 | 530121 | 251402 | 75210 | 11974 | 63236 | 14,18 | 25,15 |
| 2010 | 541883 | 254566 | 78435 | 6006 | 72429 | 14,5 | 28,45 |
| 2011 | 550362 | 262119 | 71229 | 9456 | 61773 | 12,9 | 23,56 |
| 2012 | 588707 | 299689 | 67446 | 9806 | 57640 | 11,5 | 19,23 |
| 2013 | 662784 | 382108 | 68675 | 11075 | 57 600 | 10,36 | 15,07 |
Анализ поступления в ЦДНИ ТО социально-правовых запросов (в шт.)
| 2011 | 2012 | 2013 | на 20.02.2014 | |
| Общее количество социально-правовых запросов, в т.ч. от поступивших | 6862 | 7339 | 8332 | 1351 |
| от физических лиц- наземной почтой и лично
– по электронной почте
|
5552 (80,9%)
48 (0,7) |
5666 (77,2%)
33 (0,4%) |
6785 (81,4%)
97 (1,16%) |
1098 (81,2%)
11 (0,8%) |
| от ОПФР- письменно
– по VipNet |
965 (10%)
211 (21,86% от запросов ПФ, или 3% от всех поступивших) |
1244 (16,95%)
403 (32,39% от запросов ПФ, или5,49% от всех поступивших) |
1535 (18,42%)
544 (35,43% от запросов ПФ, или6,52% от всех поступивших) |
232 (17 %)
77 (33,18% от запросов ПФ, или5,69% от всех поступивших) |
| через Единый портал госуслуг | 0 | 0 | 0 | 0 |
