Л.Н. Приль
Проблема доступа к архивным документам неоднократно поднималась в публикациях руководителей Росархива, теоретиков и практиков архивной отрасли, пользователей. В этих работах обозначен ряд болевых точек, но проблемы и вопросы имеются как у архивистов, так и у пользователей. Цель статьи, не претендуя на охват всех проблем доступа, заострить внимание коллег на существующих различиях в интерпретации законодательства и сложившейся практике использования архивистами норм смежных отраслей.
Основная задача законодательства – обеспечить соблюдение необходимого баланса интересов личности, общества и государства в информационной сфере. Задача архива – выстроить деятельность в соответствии с законом. Но в ситуации становления нормативной базы информационного права именно здесь имеется ряд сложностей, которые связаны как с внешними по отношению к архивной отрасли факторами, так и с внутриотраслевыми проблемами.
Вероятно, меньше всего проблем с рассекречиванием партийных документов. Подавляющее их большинство в ОГУ ЦДНИ ТО прошло процедуру рассекречивания, они находятся в свободном доступе и с 1991 г. публиковались в многочисленных сборниках. В 2003 г. состоялась документальная выставка «Партархив: рассекречено», а итоги работы по рассекречиванию подведены в статье директора ОГУ ЦДНИ ТО Л.Л. Лозовой[1]. Сегодня на повестке дня вопросы доступа к партийным документам с информацией, которую теперь называют конфиденциальной и персональной.
Определимся в терминах.
В соответствии со ст. 25 ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации» (2004 г.), ограничен доступ к документам, содержащим сведения о личной и семейной тайне гражданина, его частной жизни, а также сведения, создающие угрозу для его безопасности. Отметим, что термины «конфиденциальность» и «персональная информация» в этом законе не встречаются ни разу (!).
Конфликт внутриотраслевых интерпретаций проблемы доступа был заложен выходом методического пособия И.А. Курниковой (2004 г.)[2]. Там рассмотрение проблемы шло в другой плоскости: как «доступ к персональным данным». Таким образом, система координат в законе одна (ограничение доступа к частной, личной жизни), а в методическом пособии – другая (ограничение доступа к широкому кругу персональных данных).
В 2006 г. были приняты «Закон об информации, информационных технологиях и защите информации» и «Закон о персональных данных»[3]. В каждом из них оговорено, что они не распространяются на деятельность архивов: в одном речь идет о том, что «не может быть ограничен доступ к информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов», а в другом, что действие закона не распространяется на отношения, возникающие при «организации хранения, комплектования, учета и использования содержащих персональные данные документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в соответствии с законодательством об архивном деле в Российской Федерации»[4].
Но на деле они оказали большое влияние на практику работы архивов. Сыграло свою роль и совпадение терминологии методического пособия И.А. Курниковой и одного из законов. Вслед за терминами (конфиденциальность, персональная информация) в отрасль стала проникать и соответствующая правоприменительная практика, новые понятия запестрели в названиях статей архивистов.
«Персональные данные» или общедоступные биографические сведения?
Биографическая справка всегда являлась одним из распространенных видов предоставления архивной информации. В последние два года ситуация стала приобретать некий налет двусмысленности. В ст. 3. Закона «О персональных данных» дано определение персональных данных, в которое включен широкий круг сведений о субъекте персональных данных (ч.1), оговорен режим их конфиденциальности (ч.10), а также сказано, что некоторые персональные данные могут быть общедоступными в силу того, что на них «в соответствии с федеральными законами не распространяется требование соблюдения конфиденциальности» (ч.11). Поскольку в законе четкая грань между конфиденциальными и общедоступными персональными данными не проведена, любые биографические сведения понимаются, на всякий случай, как конфиденциальные, что зачастую приводит к отказу в доступе к ним.
Так, в 2008 г. в ходе подготовки «Энциклопедии Томской области» работники отделов кадров томских предприятий иногда отказывались предоставить биографические справки на хорошо известных в области бывших работников своих предприятий, ссылаясь на закон «О персональных данных».
Уже проблематичным выглядит продолжение работ по созданию биографических справочников о Героях Советского Союза, кавалерах ордена Славы, областных Книг памяти и т.д., где традиционно приводился широкий спектр биографических сведений, включая дату и место гибели. ЦДНИ ТО, теперь как потребитель архивной информации, сделал запросы в Центральный архив Министерства обороны (ЦАМО) и органы ЗАГС. ЦАМО предоставил биографические архивные справки о погибших, в то время как местные архивы ЗАГС отказали («Вас лично это не касается»). Таким образом, налицо конфликт между отраслевыми нормами Министерства обороны и нормами органов ЗАГС. Неясно, каким законом следует руководствоваться архиву в случае продолжения работы по созданию Книг памяти: «Об архивном деле» или «О персональных данных». Если приоритет останется за Законом о персональных данных, то неминуемо должно ограничиться распространение биографической информации в обществе.
И всё же: если в Законе об архивном деле речь не идет ни о конфиденциальности, ни о персональных данных, касаются ли эти категории архивистов или их использование в архивной практике является результатом расширительных трактовок, заимствованием из смежных отраслей? Ныне либо практика архивов должна быть приведена в соответствие с законодательной базой архивной отрасли, либо законодательная база отрасли должна учесть существующую практику.
Атмосфера подозрительности или презумпция невиновности.
В соответствии с законом, ограничен доступ к документам и сведениям, создающим угрозу для безопасности гражданина. Такая формулировка слишком расплывчата хотя бы потому, что прямая угроза безопасности может содержаться в совершенно безобидных сведениях, в т.ч. списках награждённых орденом Ленина[5]. Простыми и ясными будут отдельные случаи, хотя трудно себе представить, что криминальные структуры при обращении в архив назовут истинные цели (ограбление всех, у кого имеются награды из драгметаллов). Поскольку трудно предсказать, как пользователь распорядится полученными сведениями, проще, подозревая его во всех смертных грехах, отказать в доступе к документам. Но подозрительность неизбежно будет подрывать имидж архива. На наш взгляд, права И.А. Курникова, поднимая вопрос об ответственности пользователя за то, как он распорядится архивной информацией.
Архивная информация – не только познавательный ресурс.
В последние годы выявляется новое качество архивной документированной информации – ее инструментальный, прикладной характер. С её помощью защищают социальные права, тяжущиеся в суде стороны добиваются имущественного интереса. Свойство архивной документированной информации быть способом достижения социальной, имущественной (законной или незаконной), криминальной цели ставит новые проблемы.
Развитие института частной собственности и существующий механизм регистрации недвижимости привели к росту числа «имитаций» (подделок) архивных справок, предъявляемых гражданами в органы регистрации[6]. Т.е., на наших глазах вызревает еще одна проблема, связанная теперь уже с защитой архивной информации.
Проблема чести и достоинства.
В выше названном методическом пособии речь идет о праве «человека быть защищенным от обнародования информации, которая может нанести ему ущерб»[7]. Отметим, что рекомендация содержится только в пособии, но не закреплена законодательно.
На наш взгляд, это положение может быть применимо только в случае распространения клеветы. Но должна быть исключена расширительная трактовка нормы, чреватая тем, что современная история России будет населена только «рыцарями без страха и упрека», которые, по миновании 75 лет, окажутся другими персонажами. Вероятнее всего, репутации человека нанесет ущерб публикация документов 1957 г., когда комсомольский вожак (а ныне действующий функционер, руководитель небольшого города), предлагал «бить по зубам» тех, кто обсуждал проблемы усовершенствования социализма и был обеспокоен проблемой ввода советских танков в Венгрию.
Запрет публикации документов и сокрытие информации, невыгодной политикам, широко практиковался в недавнем прошлом, и до сих пор остается упреком властителям этого периода. Рекомендация И.А.Курниковой ориентирована на защиту интересов отдельной личности, но защищено ли право общества на достоверную информацию о своей истории?
Проблемы пользователей.
Специалисты по информационному праву говорят о необходимости установить общие основания и выработать единые правила доступа. Однако современная практика далека от этого. Недавно в читальном зале ЦДНИ ТО пришлось слышать обмен мнениями между исследователями о работе архивистов соседних областей Западной Сибири: «В одном архиве по Вашей теме выдадут все, в другом ничего, а в третьем – половину из того, что вы запросили». Т.е., пользователям понятно, что решение по вопросам предоставления информации, как и предложено Рекомендациями ВНИИДАД (пп.2.2, 2.3) принимается в каждом случае индивидуально[8].И у них появилось ощущение, что доступ к документам ограничен, а вопрос выдать или не выдать какой-либо документ 75-летнего отрезка истории (а то и 100-летнего, как органы ЗАГС) стал решаться субъективно, если не произвольно.
Как нас воспринимает пользователь.
Архив не только субъект, но и, в ходе обмена мнениями пользователей, объект информации. Предоставление документов воспринимается ими как нечто рядовое, должное, а отказ – как ограничение прав. Если о том, что архив защитил чьи-то законные интересы, не знает даже сам субъект данных (в терминах «Закона о персональных данных»), то о том, что архив не выдал пользователю документы, и тем самым ограничил его право на информацию, знает все окружение пользователя. Еще один аспект: за постсоветские годы резко вырос поток пользователей, в т.ч. тех, кто самодеятельно занимается историей своей семьи. Но возросло ли в читальных залах количество столов? Или же архивы, отмечая рост пользователей, упорядочили длинную очередь и увеличили срок подъема документов? Перечень ситуаций взаимного непонимания архивистов и пользователей можно продолжить.
В заключение отметим, что в сфере предоставления информации налицо конфликт федеральных и отраслевых норм; заимствования терминологии и практики смежных отраслей. На наш взгляд, решение проблемы лежит в преодолении имеющихся противоречий.
[1] Лозовая Л.Л. Новые источники в старом архиве: итоги рассекречивания документов КПСС в Центре документации новейшей истории Томской области // Документ в меняющемся мире /Под ред. профессора Н.С. Ларькова. Томск: Изд-во ТГУ, 2004. С. 82-85.
[2] Курникова И.А. Доступ к персональным данным: законодательство и практика (отечественный и зарубежный опыт). М. 2004.
[3] ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и ФЗ «О персональных данных».
[4] Ст. 8. ч.4. ФЗ «Об информации…»; Ст. 1.ч.2. ФЗ «О персональных данных».
[5] Курникова И.А. Доступ к персональным данным… С. 90.
[6] По словам директора ГАТО А.Г. Караваевой, стремительно растет количество подделок архивных справок, представляемых гражданами в органы Росрегистрации.
[7] Курникова И.А. Доступ к персональным данным… С. 72.
[8] Рекомендации [ВНИИДАД, 2002] по доступу к документам государственных архивов, содержащим персональные данные // Опубликовано: Курникова И.А. Доступ к персональным данным…С. 105.
